各乡镇，县直各部门，驻平区（市）属各单位：
《平罗县用水权改革实施方案》《平罗县土地权改革实施方案》《平罗县构建城乡统一建设用地市场实施方案》《平罗县排污权有偿使用和交易改革实施方案》《平罗县山林权改革实施方案》已经县委、县政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
中共平罗县委办公室
平罗县人民政府办公室
2021年7月8日
平罗县用水权改革实施方案
为全面贯彻落实习近平总书记“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的重要指示精神，进一步优化用水结构、转变用水方式、提高用水效率，强化水资源刚性约束，促进水资源节约高效利用，加快推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，根据自治区《关于落实水资源“四定”原则深入推进用水权改革实施意见》和《石嘴山市用水权改革实施方案》精神，结合我县实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话和重要指示精神，坚决贯彻落实新发展理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，着眼黄河安澜健康，全面落实水资源“四定”原则，统筹水资源、水环境、水生态、水灾害，以水资源供给侧结构性改革为主线，以强化水资源刚性约束为重点，以节水增效、集约高效为目标，立足县情水情，全面深化用水权改革，优化用水结构、转变用水方式、提高用水效益，逐步建立起市场主导、政府调控、公众参与的节水用水治水兴水体制机制，用市场化的手段推动水资源优化配置，用水效益提升激发节水内生动力，实现水资源利用由粗放低效向节约高效根本转变，实现人水和谐、地水相宜、产水适配、城水协调，为全区用水权改革蹚出路子、作出示范。
（二）基本原则
1.坚持量水而行、节水为重。把水资源作为最大刚性约束，坚决落实“四定”原则，按照水资源供给规划人口、城镇和产业发展，实行水资源消耗总量和强度双控，严控全县用水总量指标，坚决抑制不合理用水需求，实现水资源节约集约利用。
2.坚持优化结构、转变方式。调整区域、城乡、工农用水结构，统筹配置黄河水、地下水、地表水、非常规水等各类水资源，优化生产、生活、生态用水格局，严控农业用水总量，深挖工业节水潜能，推动高耗水产业节水增效，深入推进节水型社会建设，形成保护水源、高效用水的空间格局、产业结构、生产方式和生活习惯，保障我县用水安全。
3.坚持两手发力、高效用水。注重运用市场机制配置资源、提升效率，发挥政府的调节和监管职能，处理好政府调配与市场交易、保障刚需与提高效益的关系，建立政策有效引导、市场有力倒逼的节约高效用水机制，实现资源有价、使用有偿、交易有市、节约有效。
4.坚持协同推进，综合施策。把握先行区建设核心在水、关键在水、难点在水的定位，以“四定”原则引领县域国土空间规划，以用水权改革带动土地权、排污权、山林权改革，配套推进水价改革和水资源税改革，统筹推进山水林田湖草沙的综合治理，守好改善生态环境生命线、走出一条高质量发展新路子。
（三）主要目标。通过深化用水权改革，水资源“四定”原则得到有效贯彻落实，水资源管控体系全面建立，政府收储调节机制有效实施，水资源配置更加科学合理，水资源利用更加节约集约高效，用水权改革配套体制机制全面建立，水权交易市场活跃，水资源刚性约束效果更加显现。“十四五”末，全县农业灌溉面积控制在122万亩之内，用水总量控制在自治区下达指标范围之内，压减高耗水种植作物面积，促进农业产业节约用水，万元地区生产总值用水量下降15%以上，万元工业增加值用水量下降10%，农田灌溉水有效利用系数达到0.6以上。
二、重点任务
（一）强化水资源总量控制
1.制定水资源“四定”管控方案。根据自治区水资源“四定”管控方案，衔接县域国土空间规划和“十四五”经济社会发展规划，统筹全县人口、城镇、区域、产业发展实际，确定农业、工业、生活、生态用水量和产业规模，明确管控目标和管控措施，县发改局牵头制定平罗县水资源“四定”管控方案。
责任单位：县发改局、水务局
配合单位：县农业农村局、工信局、自然资源局、住建局、统计局、平罗工业园区管委会、德渊集团、前进农场，各乡镇
完成时限：2021年10月
2.优化配置水资源。根据自治区“四定”方案和年度水量分配计划，统筹黄河水、地下水、非常规水等水资源，综合农业、工业、生活、生态用水需求统一配置，制定全县年度水量分配调度计划，建立总量控制、指标明晰、空间均衡的配水方案。
责任单位：县水务局、发改局，各乡镇
配合单位：县农业农村局、工信局、自然资源局、前进农场
完成时限：长期坚持
3.强化水资源刚性约束。实行最严格的水资源管理制度，在规划编制、政策制定、产业布局中坚持以水而定、量水而行；坚持总量严控、结构优化、用途管控、定额管理，优化调整三大空间用水，保障生活用水、节约生产用水、增加生态用水，坚决抑制不合理用水需求。严格执行自治区发布的行业用水定额，农业坚持适水种植、减少总量，扩大节水高效作物比例，压减水稻等高耗水作物面积，制定逐年压减水稻种植面积具体计划；工业坚持量水生产、节水增效，深挖高耗水产业潜力，限制高耗水产业发展。严格落实节水评价制度，全面开展涉水规划和建设项目节水评价，严格落实自治区用水审计制度，推行用水审计。严格落实水资源最大刚性约束制度，将节水用水作为“十四五”期间经济发展的约束性指标，纳入全县各级党政领导班子和领导干部政绩考核范围。县人大常委会听取和审议水资源节约集约利用年度执行情况的报告。
责任单位：县水务局、农业农村局、工信局、审计局
配合单位：县发改局、平罗工业园区管委会，各乡镇
完成时限：长期坚持
4.实行计划用水管理
──严格执行自治区用水权分配方案，根据自治区下达的水资源年度用水计划和调度方案，制定全县农业和生态用水年度计划，执行超计划用水累进加价制度，降低农业用水，促进现代农业发展和农业用水效率提高。
──根据取水许可、用水定额和用水权制定下达工业年度用水计划，按照总量控制、科学合理、适度有降的原则科学核定调整企业下年度用水计划，执行超计划用水累进加价制度。将非常规水纳入用水计划中，形成多水并用、合理搭配、增效领跑的节水管理格局。
──对公共供水企业实行计划用水管理。公共供水企业根据用水权证下达用户年度用水计划，严格用途管制，水行政主管部门每季度对用水情况进行考核，促进公共供水企业节水，公共管网范围内年用水量1万立方米以上的用水户计划用水实行全覆盖。
责任单位：县水务局
配合单位：县自然资源局、工信局、农业农村局、平罗工业园区管委会、德渊集团，各乡镇
完成时限：长期坚持
5.严格执行水资源超载预警机制。实行最严格的水资源保护制度，落实自治区水资源承载能力监测预警管理办法，严格执行自治区水资源超载超计划用水预警机制，强化县域内水资源预警管理，严格落实水资源超载地区新增用水项目和取水许可“双限批”制度；建立农业、工业企业等用水大户超计划用水预警机制，强化水资源用途管控，坚决抑制不合理用水需求，建立用水权使用效益考核制度。
责任单位：县水务局、审批局、工信局，各乡镇
配合单位：县发改局、农业农村局、住建局、平罗工业园区管委会、德渊集团、水投平罗分公司
完成时限：长期坚持
6.建立用水后评估制度。县水务局每年组织对各乡镇、企业用水户的红线指标、取水许可、用水权、节水等执行情况进行评估，对用水权实行动态管理，严防空占指标、改变用水水源和用途的行为。
责任单位：县水务局
配合单位：县发改局、农业农村局、自然资源局、工信局、平罗工业园区管委会、德渊集团，各乡镇
完成时限：长期坚持
（二）精准核定用水权
7.全面开展用水确权基础调查。由县水务局牵头，以乡镇、园区为单位成立用水确权基础调查工作组，对农业灌溉面积、用水单元、水源现状、种植结构、供水设施、用水量、工业企业数量、取水许可、生态用水状况等方面开展基础调查，建立用水权基础调查信息数据库，为科学合理配置水资源提供保障。
责任单位：县水务局、平罗工业园区管委会、前进农场，各乡镇
配合单位：县自然资源局、农业农村局、工信局
完成时限：2021年10月
8.推进农业用水权应确尽确。根据自治区分配我县的用水指标，依据已确权的耕地面积，参照全行业用水定额标准体系，将农业用水权逐层分解到各乡镇、村组、大户或最适宜管理的末级渠系等有效计量最小用水单元，井灌确权到用水户；已确权耕地做到用水权应确尽确，并在水权交易平台备案登记。农业用水权有效期为5年，有效期满后重新核定用水权。在自治区分配我县用水指标不能满足未确权耕地或新增耕地用水需要的情况下，一律通过水权交易获得用水权指标。
责任单位：县水务局，各乡镇
配合单位：县发改局、县农业农村局、自然资源局、前进农场
完成时限：2021年12月
9.推进工业用水权全面确权。工业企业根据项目水资源论证核定水量，一律到市场购买用水权，并以此办理用水权确权凭证；直接从河流、地下水取水的企业责令办理取水许可证，公共管网内的企业核发水资源使用权证。全面开展工业企业取用水核查整治工作，全面清查各行业无用水权“黑户企业”，建立无用水权企业台账，未取得用水权的停止取用水，倒逼“黑户企业”限期市场化购买用水权，建立整改销号机制；全面核查企业现有取水许可证用水量，及时清理闲置水权，提高水权利用率；加强地下水管理和保护，在公共管网覆盖到的企业全部关闭企业自备井，杜绝非法取水。工业企业用水权有效期原则上不超过10年，有效期满后到市场购买用水权，重新申领取水许可证或水资源使用权证。
责任单位：县水务局、工信局、平罗工业园区管委会
配合单位：德渊集团、水投平罗公司
完成时限：2022年12月
10.保障河湖生态用水。建立河湖湿地生态流量监测预警机制，确定主要河湖湿地最小用水量，编制完成《沙湖生态水量保障目标及管控方案》，严禁人造规模化水面景观补入黄河水；结合河滩地综合整治，依规确定有效灌溉面积，确保生态基流稳定。
责任单位：县水务局、自然资源局
配合单位：沙湖旅游公司，各乡镇
完成时限：2021年12月
（三）合理确定用水价
11.建立用水权基准价。开展自流灌区末级渠系、扬水灌区、井灌区水价测算工作，按照自治区用水权交易基准价指导意见，以测算成果基础，制定平罗县区域间、行业间、灌域间、用水户间用水权交易权基准价，用水权交易价格以市场调节为主，交易不得低于用水权基准价。工业用水权价格在不低于工业用水权基准价格基础上以市场调节为主。同时大幅度提高工业企业暂时没有使用权证取水违法违规成本，无证取水成本要大幅高于工业用水权基准价，倒逼企业购买用水权。
责任单位：县水务局、发改局
配合单位：县财政局、农业农村局、工信局
完成时限：2022年6月
12.实行用水权有偿取得。实行用水单位有偿取得用水权，不免除其依法缴纳相关税费义务。
──农业用水权取得。“十四五”时期农户暂免缴纳农业初始用水权有偿使用费，以后根据经济社会发展形势确定是否缴纳或部分缴纳。农户将无偿取得的“节余”用水权，在农业内部进行市场交易的、收益全部归农户所有。乡镇或村集体“节余”用水权向工业进行市场交易的，县财政、乡镇（村）、农户按规定比例获得用水权交易收益。其中，县财政获得的收益部分用于节水奖励，乡镇（村）获得的收益部分用于水利设施维修养护以及节水设施建设，农户获得的收益部分直接返还农户。
──工业用水权取得。现有工业企业中无偿取得用水权的，认可其取得的用水权资格，从2021年开始按照基准价、分年度缴纳用水权使用费，在此期间破产、关停、取缔以及迁出县境的企业，用水权由县人民政府无偿收回。新改扩建工业项目用水权全面实行有偿取得，原则上在用水权交易市场公开购买，国家和自治区重大项目可定向协商购买。有偿取得用水权的单位，“节余”用水权市场交易收益归企业所有。
责任单位：县水务局
配合单位：县发改局、财政局、自然资源局、工信局、农业农村局、平罗工业园区管委会、前进农场、德渊集团、水投平罗分公司
完成时限：长期坚持
13.深化水价分类改革。对水资源使用实行“阶梯水价”、超定额累进加价制度，建立完善反映水资源稀缺性、有利于节约集约用水的供水价格体系，真正做到资源有价、使用有偿、节约有益。
──推进农业水价综合改革，推行按照实用水量征收水费，分级分类制定差别化水价，推进农业用水定额内优惠水价、实行超定额累进加价制度，农业上对超定额20%（含20%）以内部分加收1.4倍水费，超定额用水20%以上部分加3倍收费；建立农业用水精准补贴和节水奖励机制，适度提高农业水价，调动农户节水灌溉积极性，促进农业节约用水。
──完善工业超计划用水加价制度。按照实际用水每超过用水计划量的10%依据现有工业供水价格的50%累进加价。城乡居民生活用水全面实行阶梯水价和非居民用水超定额累进加价制度，超计划超定额征收的水费由供水企业使用转为财政收入。
──建立体现公益性的生态绿化用水价格体系，确保生态绿化用水适量有度，保障生态基本需求。鼓励中水回用，吸引社会化资本投资建设中水回用项目，制定非常规水价格补贴制度，减收非常规水二次污水处理费，实现非常规水水价低于常规水源水价，有针对性调整用水计划，将非常规水合理配置到生态绿化、工业企业，最大限度节约水资源。
责任单位：县水务局
配合单位：县发改局、生态环境局、财政局、自然资源局、工信局、农业农村局、平罗工业园区管委会
完成时限：2025年底
14.深化水资源税改革。完成水资源费改税试点后评估，建立取水许可和水资源税征税联动机制。调整城市生活、工业公共供水管网等取水的计税环节，改末端征税为取水端征税，倒逼公共供水单位降低管网漏损率。免征农村生活、纯公益性的生态补水等水资源税。完善水资源税收入分配使用机制，明确水资源税使用方向，明确全县水资源税分配办法，鼓励工业企业节水增效。
责任单位：县税务局
配合单位：县水务局、财政局
完成时限：2021年12月
（四）构建市场化交易机制
15.规范市场交易行为管理
依托市公共资源交易中心平台，配合建立用水确权数据库，引导和组织用水户依法依规开展水权交易活动，县域内农业用水权交易额限定在地表水年用水量20万立方米以下和地下水5万立方米以下，工业企业用水权交易全部在自治区一级市场开展。
──交易原则。采取自主自愿、公开公平开展交易。县域内节余的用水权交易原则上在优先用于在我县落户的高新技术、高效益和用水水平高的企业；或者优先在本县内开展的跨乡镇、跨行业、跨灌域用水权交易，确需跨县域交易的，需经过水行政主管部门认定。所有农业用水户、工业企业都可作为市场主体进行交易，交易行为执行《石嘴山市用水权市场化交易管理细则》有关规定。
──交易监管。完善水权交易监管机制，制定用水权交易资格确认、水量核准、资金监管、效果评价等制度，加强对水权交易行为的监管，禁止囤积水权、挤占生活生态和不合理使用农业用水行为，保障水市场良性运行。
责任单位：县水务局、市场监管局
配合单位：县财政局、发改局、自然资源局、农业农村局、前进农场，各乡镇
完成时限：2021年12月
16.建立政府收储调控机制。建立用水权收储调控制度，根据水资源总量控制、保障发展需求、市场供需形势等，在用水权市场适量回购、出售、储备部分用水权。政府投资节约的用水权，由政府收储出售。积极探索，结合实际依托平罗县土地投资经营公司设立“水银行”，收储运营本地“散户”用水权，在二级市场开展批量交易。交易收益将全部用于水资源节约保护生态补偿和节水奖补。
责任单位：县水务局、财政局
配合单位：县自然资源局、前进农场，各乡镇
完成时限：长期坚持
17. 建立用水权交易激励机制。坚持“谁节约、谁受益”的原则，依据《宁夏用水权交易资金管理办法》，制定我县水权交易收入分配办法，建立农业用水权交易收益分配机制，全面实行农业节水精准性、直通式返还给节水农户制度。根据对当地经济社会发展贡献给予企业一定的财政奖补支持。
责任单位：县水务局、财政局
配合单位：市生态环境局平罗分局、前进农场，各乡镇
完成时限：长期坚持
18.建立用水权投融资机制。创新节水改造及用水权收储交易投融资方式，设立水权绿色发展基金，探索水权绿色金融，鼓励金融机构开发水权质押、抵押、担保、租赁等绿色金融产品。社会资本参与污水处理形成的稳定量达标再生水，政府给予相应的用水权指标，可在用水权市场进行交易。建立“合同节水+水权交易”等模式，积极出台优惠政策，鼓励吸引社会资本直接参与节水改造工程建设及运行养护，优先获得节约的水资源使用权。
责任单位：县水务局、财政局、发改局
配合单位：县自然资源局、工信局、农业农村局，各乡镇
完成时限：长期坚持
（五）建立监测监管体系
19.全面提升监测计量能力。加快推进现代化生态灌区、银川都市圈西线供水工程、中线供水工程建设，谋划实施水资源监测信息工程，建立覆盖全面、标准统一、信息共享的水资源检测网络和监管平台。
──完善监测设施建设。实施生活、农业和生态地下水实时监测全覆盖，加大干渠直开口和末级渠系计量设施改造力度，推广农业自动化、智能化、规范化、精准化灌溉流量监测，2022年引黄灌区支渠直开口监测计量率达到95%，实现末级渠系监测计量率达到90%的目标。
──新建、扩建项目严格实行监测设施与用水项目同步设计、同步建设、同步运行，无监测设施的用水项目不得审批、核准、备案和验收。
──建立水资源信息监控平台，实现水资源智能化管控和精细化管理。
责任单位：县水务局、农业农村局
配合单位：县财政局、工信局、农业农村局、自然资源局、审批局，各乡镇
完成时限：2021年至2022年
20.加大水政执法监管力度。完善水行政执法与综合执法改革的有效衔接，推进水行政执法队伍能力建设，建立专门的水行政执法队伍，提升执法效能。建立水利与公安、自然资源等多部门联合执法机制，提升水资源违法违规线索发现和快速处置能力，严厉打击违法违规取用水行为，推进涉水公益诉讼全覆盖。
责任单位：县水务局
配合单位：县检察院、公安局、司法局、自然资源局，各乡镇
完成时限：长期坚持
三、实施步骤
（一）宣传发动阶段（2021年5月-6月）。根据用水权改革任务，深入各用水户宣传用水权改革的目的意义、重点任务、政策措施、法律法规，让广大用水户吃透用水权改革的精神，积极配合改革。
（二）调查摸底阶段（2021年6月-10月）。全面开展工业、农业、生活、生态用水户基本信息摸底调查工作，建立台账，做到底数清、家底明，为用水精准确权打好基础。
（三）全面实施阶段（2021年5月-2022年12月）。编制完成《平罗县用水权确权方案》《平罗县用水“四定”管控方案》《沙湖生态水量保障目标及管控方案》等配套政策文件；完成水资源配置、水权确权、水价测算调整、工业用水“黑户企业”整治等重点任务，水权改革任务全面完成，节水增效初步显现。
（四）巩固提升阶段（2023年-2025年）。全面深化巩固提升用水权改革成果，推动水价和水资源税配套改革措施基本到位，各项制度性成果成熟稳定转化为日常运行制度机制，水资源市场交易活跃，优化配置效果全面显现，用水效能和监管水平不断提高，高耗水农业面积大幅调整，高耗水工业得到有效抑制，全社会节水意识明显增强，水资源刚性约束效果显现。
四、保障措施
（一）加强组织领导。用水权改革在县委、县政府和“四权”改革领导小组的统一领导下开展工作，县委全面深化改革委员会设立用水权改革专项小组，由县委副书记朱辉同志任组长，政府副县长李晓坤同志任副组长，各乡镇、发改局、财政局、工信局、自然资源局、农业农村局、组织部、纪委监委等乡镇、部门主要负责人为成员，全面推进用水权改革工作，定期审议重大改革事项，及时协调解决改革中遇到的问题。专项小组办公室设在县水务局，负责水权改革日常工作。各成员单位各司其职、各负其责、加强沟通、形成合力，根据任务分工制定年度工作计划，细化年度改革目标任务，抓好各项措施落实，确保用水权改革工作取得重大突破和成效。
（二）明确责任分工。各乡镇、部门要认真履行职责，加强沟通协调。各乡镇严格管控核定的用水权总量，做好农村小型水利工程的运行和管护，扶持和壮大基层水管组织建设和发展，促进农业水资源管理高效利用。发改局负责供水成本监审，建立定期监审、调价的长效机制。水务局负责牵头制定用水权改革年度工作计划，开展用水户调查登记，重新复核、优化调整用水权；落实灌区信息化建设，加快实施取水口安装配套计量设施，严厉整治和打击非法取用水。财政局负责制定节水精准补贴和节水奖励政策，为深化用水权改革提供资金保障。农业农村局负责调整优化种植结构，制定逐年压减水稻种植面积具体计划，推广农业应用先进新技术，大力推进农业节水。
（三）强化督导检查。县委、县政府“两办”督查室、县水务局要会同县“四权”改革督查服务专班，采取检查、抽查等多种方式，定期或不定期进行专项督导，推动各项改革任务落到实处。对改革动作迟缓、推进缓慢的，予以全县通报，责令整改且追究相关负责人的责任。
（四）注重宣传引导。各乡镇、各有关部门要加大用水权改革的宣传力度，通过各类宣传渠道扩大社会知晓度和参与率，及时总结推广好经验、好做法。强化社会舆论监督，依法公开用水权改革信息，及时发布改革政策，提高决策政策透明度，积极营造有利于深化用水权改革的良好舆论氛围。
平罗县土地权改革实施方案
为构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制，盘活土地资源要素、激活土地市场价值，提高土地节约集约利用水平，加快推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，依据自治区党委办公厅 人民政府办公厅《关于深入推进土地权改革 完善土地要素市场化配置的实施意见》（宁党办〔2021〕39号）和石嘴山市《关于深入推进土地权改革完善土地要素市场化配置的实施方案》精神，结合实际制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届五中全会和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，自觉站位新发展阶段、坚决贯彻新发展理念、主动融入新发展格局，聚焦先行区建设，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以盘活土地资源、保障市场供给、提高土地利用效益、守住耕地红线为目的，以建设城乡统一用地市场，深化农村集体经营性建设用地入市改革为主攻方向，统筹城乡、工农、区域土地资源，加快推进土地要素市场化配置改革，构建统一市场、优化供地方式、加强用地管控，为实施乡村振兴提供强大的内生动力。
（二）基本原则
1.坚持依法依规、严守底线。严格落实《民法典》《土地管理法》《土地承包法》等法律法规和国家有关政策，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。
2.坚持生态优先、绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚决落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，构建节约资源、保护生态的国土空间布局和用地结构。
3.坚持市场配置、政府监管。坚定社会主义市场经济改革方向，充分发挥市场在土地要素配置中的决定性作用，坚持放开放活和管好用好有机结合，推动用地方式由粗放低效向集约高效转变，引导土地要素向先进生产力集聚。
4.坚持统筹推进、成果集成。充分发挥农村改革的联动、叠加效应，服务先行区建设全局和高质量发展大局，在全国统一大市场中把握和配置土地资源，优化配置各类土地资源要素，推进各项改革举措系统集成、统筹推进。
（三）主要目标
以建设集成农村改革试验区为依托，2021年完成县域国土空间规划和14个“多规合一”实用性村庄规划编制，健全完善集体建设用地不动产数据库和房地一体不动产权查漏补缺工作。依托自治区、市国有建设用地一、二级市场交易平台，建立健全县域国有、集体建设用地市场交易机制。2023年全县农村土地适度规模经营率达到60%以上，清理腾退规划不保留村庄房地20%以上，农村人口居住逐步实现“一村一庄”，农村产权流转交易实行“一门受理”，围绕资源盘活、土地增值发展农村新型集体经济实现“一社一型”。国土空间用途管制制度基本建成，农村土地市场活跃度明显提升，市场机制对国有建设用地的优化配置作用明显增强。2025年基本建立城乡统筹、权责明确、有序流动、配置高效、集约利用、价值彰显的现代化土地市场和治理体系。严格落实企业准入制度，提高项目投资强度，发挥指标控制在节约集约用地中的约束作用，单位GDP建设用地使用面积不低于自治区目标任务，土地综合利用效益走在全区前列。
二、重点任务
（一）加强用地规划管控
1.优化国土空间规划用地布局。对接区市国土空间规划，着眼理清土地边界、优化用地空间，突出水资源“四定”原则，编制完成县域国土空间规划。在科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线框架内，合理规划产业布局、基础设施、公共服务和生态建设，明确各类土地类型、用途、边界。推进“多规合一”实用性村庄规划编制工作，实现全县村庄布局规划全覆盖，科学指导农村各类建设活动。探索规划“留白”机制，城镇空间开发边界安排不少于10%的建设用地指标，村庄规划安排不少于5%的建设用地机动指标，为重点产业发展、农村新产业新业态和生态保护修复等预留弹性空间。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、住建局、水务局，各乡镇
2.强化国土空间用途管制。探索建立国土空间规划实施评估和动态监测预警机制，强化分区分类管控、目标指标管控、责任分级管控，用规划管用地、促修复、保生态。实行最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，确保耕地数量不减少、质量有提升，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、住建局、水务局，市生态环境局平罗分局，各乡镇
（二）明晰土地权属
3.完善农村土地确权颁证。对2015年以来农户承包土地确权中存在争议、未签合同的逐一梳理，化解矛盾纠纷，解决遗留问题，确保农民承包土地确权颁证到户。对清理规范后的农业种植用地、设施农业用地和林地等，经核实面积重新签订规范合同的颁发权证。全面完成农村集体土地所有权确权颁证，探索农村土地承包经营权、房地一体不动产权、农户股权等统一登记，实现“一户一证”。全面完成农村宅基地确权登记查漏补缺和纠偏纠错工作，进一步完善解决自发移民、“一户多宅”、超面积占用、权属有争议、权属不清等遗留问题政策措施，实现农村宅基地“房地一体”确权颁证不留死角全覆盖。完成农村宅基地数据库移交并与不动产统一登记信息平台相衔接，实现登记颁证成果的数字化管理和信息化管理。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式，开展闲置房地退出户资格权登记颁证，探索完善宅基地资格权保留和重新获得机制。
牵头单位：县农业农村局
配合单位：县自然资源局、农改中心，各乡镇
4.探索开展国有农用地确权。探索国有农用地承包经营权确权登记办法，将陶乐镇庙庙湖村、红崖子乡红瑞村和红翔村等生态移民迁入区，以及姚伏镇砖厂自主迁入区农民集体使用的国有农用地，参照农村二轮承包地确权登记相关政策办法，依法依规确权登记。在试点基础上稳步推进前进农场、县属国有农、林、牧场职工承包国有土地经营权确权登记工作。依法调处国有农用地权属争议，探索国有农用地有偿承包经营确权登记办法，维护使用者合法权益。
牵头单位：县农业农村局
配合单位：县自然资源局、农改中心、前进农场，各乡镇
5.建立集体建设用地确权登记机制。坚持依法依规、房地一体、应登尽登原则，以国土三调成果为基础，开展全县农村集体建设用地摸底调查，一村一梳理、一地一确认，查清所有地块坐落、四至、权属、性质，依法对集体经营性建设用地、公益性建设用地予以确权。2021年底前全面完成全县集体建设用地“房地一体”不动产权确权调查工作，实现登记颁证应颁尽颁。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县农业农村局、农改中心，各乡镇
6.清理规范农村土地使用。对全县国有农用地和集体未利用地进行普查，建立国有和集体未利用土地档案。梳理全县农村土地使用管理存在问题，制定针对性的整治措施。对已发包、租赁的国有农用地、国有湿地、草原承包地、国有农林牧场土地、设施农业用地、水产用地、集体经营性建设用地、二轮承包地以外集体土地、流转土地以及抵押贷款逾期的土地等进行全面清理规范，依据国土三调成果，建立农村集体未利用土地（湿地）数据信息库，实现规划用地以图管地。完善工商资本租赁国有土地和流转农民承包地准入、监管、扶持及退出机制。明确全县发包、租赁、流转和转让的农村土地主体，实现合同规范、使用有偿、经营合法、增值提效、信息共享。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县自然资源局、农业农村局，各乡镇
（三）赋予土地充分权能
7.放活土地承包经营权。全面完成二轮土地承包到期后延包试点任务，探索人均二轮承包地全村统一模式，适度调整地力补贴（二轮承包地不足的，以农户开垦确权的B类地补足），探索村集体经济组织成员多元化的权益保障机制。深入推进承包地“三权分置”，探索土地流转、托管、代耕代种等多种形式的适度规模经营，严格土地流转用途监管，按规定缴纳风险保证金，有效防控租赁承包风险。持续推进“一户一田”改革并逐步拓宽试点范围，解决土地零碎化问题。巩固拓展土地经营管理制度改革成果，重点培育以家庭农场为主的新型农业经营主体，探索引导农民以承包地入股或托管方式交由经营主体、村集体经济组织统一经营。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县农业农村局、自然资源局，各乡镇
8.盘活宅基地使用权。引导村集体经济组织通过收储农户闲置房地整治发展乡村二三产业，允许城镇居民、非集体经济组织成员和新型农业经营主体通过租赁方式取得规划保留村庄宅基地和房屋使用权，租赁期限最高不超过20年。改革宅基地审批管理方式，鼓励优先盘活农村闲置存量宅基地指标。探索农民住房需求多元保障机制，引导农户通过进城购房或中心村租房、建房等措施保障户有所居，逐步实现“一村一庄”。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县农业农村局、自然资源局、住建局，各乡镇
9.完善集体经营性建设用地多元入市机制。持续推进农村存量经营性建设用地和闲置宅基地退出后“直接、调整、优先、整治”入市交易。建立土地入市协商认定机制，将农村集体低效利用的经营性建设用地、集中养殖园区、闲置学校等通过规划调整入市。设立集体经营性建设用地收储基金，探索乡（镇）政府驻地符合规划的宅基地“前商后宅”分割入市、设施农业用地调整入市，以及土地投资经营公司、村集体经济组织、农业合作社、土地股份合作社等多主体“自主入市”“委托入市”“合作入市”模式。生态移民村规划一定比例经营性建设用地，赋予集体经营性建设用地入市后土地和地上附着物抵押融资权能。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、农业农村局、农改中心，市生态环境局平罗分局，各乡镇
（四）高效盘活土地资源
10.规范设施农业用地使用。依据土地利用总体规划，对不愿通过入市方式取得土地使用权，从事种植、养殖、加工流通和农业社会化服务的新型农业经营主体，采取一般农用地承包或腾退的建设用地租赁方式，保障和解决新型经营主体用地需求及前期发展资金投入大的问题。健全设施农业用地风险评估机制，对村集体股份经济合作社和经营主体利用集体土地建设的温棚、仓储、鱼池、圈舍等地上附着物，颁发农业设施使用证并赋予抵押融资权能。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县发改局、自然资源局、农业农村局，各乡镇
11.提高集体土地利用效益。引导村集体经济组织利用集体土地发展农产品加工流通、休闲观光等新产业新业态。探索资源利用型、土地盘活型、农业服务型、股份合作型等多元化的农村集体经济，发展“一社一型”。适度提高二轮承包地以外的集体土地（B类地）和集体连片50亩以上荒地承包费标准，签订规范合同明确用途和使用年限，并经村集体经济组织成员的村民代表大会“一事一议”研究确定承包价格。严格集体零星未利用地的使用管理，严禁确权登记颁证后农户随意开垦圈地。严禁村集体不经村民民主决策和备案登记随意低价、低效发包集体未利用地。严格执行《平罗县二轮承包地以外农村集体土地管理办法》，对集体连片50亩以上荒地原则上按照不低于50元/亩/年的标准确定。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县自然资源局、农业农村局、住建局，各乡镇
12.推进城乡低效用地整治利用。依法建立低效用地、“僵尸企业”、“散乱污”企业以及涉法涉诉企业用地联合处置机制，对供而未建、用而未尽、建而未投等土地依据国家、自治区相关法律法规和政策，采取限期开发、征收土地闲置费、失信惩戒、无偿收回等方式盘活利用。对未完成开发投资总额25%的产业用地，实行“预告登记”限期盘活利用。对单宗面积较大、整体盘活困难的土地采取分割转让使用权的方式灵活处置。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、工信局，平罗工业园区管委会，各乡镇
13.推进工矿废弃地整治利用。大力开展贺兰山生态修复和汝箕沟煤矿工矿废弃地整治。按照“谁修复、谁受益”的原则，探索建立工业用地市场化整治机制，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权，激励社会投资主体开展生态保护修复。拟改为经营性建设用地的，在符合国土空间规划前提下，通过引入市场主体、一体推进生态修复和土地开发利用，或政府整体修复后公开拍卖、由市场主体开发利用；拟改为国有农用地的，政府通过引入市场主体开展生态修复和种养业生产，复垦为耕地的，新增耕地指标列入交易范围。管理好国有土地资源，对平罗工业园区、西大滩片区退出煤炭加工的近5000亩国有、集体土地，厘清土地权属后统一收储盘活利用。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、水务局、工信局，平罗工业园区管委会
14.推进国有荒地开发利用。对未确定使用权的国有荒山、荒地、荒丘、荒滩，以县（乡镇）人民政府为主体，依据空间规划，坚持以水定地原则，宜耕则耕、宜林则林、宜建则建、宜养则养，由县（乡镇）政府出资或引入社会资本依法依规开展荒地整治，新增耕地指标纳入补充耕地指标库。全面开展全县国有农用地、承包用地清查，进一步规范承包合同、承包期限、承包费等。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、水务局、农业农村局，各乡镇
（五）构建城乡统一用地市场
15.推进农村集体土地市场交易。深入推进农村承包地“三权分置”改革，鼓励农民以多种方式流转承包土地经营权，支持承包地向种植大户、家庭农场及农民专业合作社流转，有效防控租赁承包风险，推进土地规模化经营。健全农村宅基地自愿有偿退出、有偿使用、增值收益分配机制，持续开展农村闲置房地退出、转让、租赁、入股、入市等交易，完善资产评估、法律咨询、产权经纪、抵押融资、风险监控等服务机制，推动农村集体土地依法依规、自主自愿、公开公平交易，最大程度实现农村集体土地市场价值发现、资源增值。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县农业农村局，各乡镇
16.建设规范有序的国有建设用地市场。规范国有建设用地一级市场，开展城镇基准定价土地级别更新、标定地价，严格执行网上交易、招拍挂等规定，建立国有建设用地招拍挂全流程监督管理机制，确保各类主体公平公正公开参与一级市场交易。积极推动国有建设用地二级市场建设，对接石嘴山市二级市场交易管理平台，建立二级市场价格形成、监测、指导、监督机制，构建全县统一规范的国有建设用地市场。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县财政局、税务局，各乡镇
17.建立土地盘活增值体制机制。成立平罗县土地投资经营公司，将村集体量化“三资”入股企业经营，利用国有集体土地开展抵押融资，通过增减挂钩项目实施农村闲置房地收储整治、复垦耕地指标交易等，盘活农村闲置资源。用足用活改革政策，积极争取将平罗县列入全国土地指标交易试点范围，推动县域内复垦耕地占补平衡指标跨省域交易。“十四五”时期，力争完成占补平衡补充耕地指标交易1万亩，新增耕地指标交易2万亩，实现闲置低效土地盘活增值。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、农业农村局、农改中心，各乡镇
（六）提高土地产出效益
18.建立企业亩均效益评价机制。依据《石嘴山市企业亩产效益综合评价与激励办法（试行）》，按照投资强度、产出效益、亩均税收等评价指标对平罗工业园区企业分等定级，在项目资金、金融服务、土地供应、评优评先等方面实施差别化政策，倒逼企业提高土地产出效益。
牵头单位：县发改局、工信局
配合单位：县自然资源局、财政局、统计局、商务局，平罗工业园区管委会
19.建立二次开发增值调节机制。对城镇低效用地进行摸底核查，依据自治区相关政策规定，建立城镇低效用地开发利用价格评估、认定和补偿机制，对集中建设区内工业、仓储、批发市场等低效土地综合评估，优先由土地使用权人补齐土地出让价款差额，申请变更土地用途，依据规划条件进行商业开发。创新工业园区低效土地再利用模式，探索工业企业厂区改造后节余土地分割出让机制，鼓励企业改造现有厂区、建设多层厂房，增加的容积率不加收土地出让金，节余的土地可分割入市交易，或通过作价出资、土地入股等方式引进新企业联合开发。建立奖补机制，鼓励企业通过兼并重组等形式盘活低效用地。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、住建局、工信局，平罗工业园区管委会
（七）创新市场供地机制
20.推进用地结构调整。围绕产业结构调整优化用地结构，土地利用年度计划单列一定比例的新增建设用地指标，保障重点项目和重点产业用地需求。建立重点产业融合发展混合用地供应机制，对农业一二三产融合发展项目，按照总用地面积不低于5%配套建设用地，并根据工业、商服、公共设施等用地需求，实行差别化、精准化分类混合供地。探索不同产业用地类型合理转换机制，同一项目用地兼容加工、科创、研发、销售、实训等两种以上用途的，推行以主用途供地为主的供地方式。参照自治区制定的农用地内部耕地、林地、草地、湿地之间用途转化管制规则，制定转化管制细则，确保稳定利用的耕地进出平衡，满足枸杞、奶产业等涉农重点产业发展需要。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、农业农村局、农改中心，各乡镇
21.创新多元化供地方式。制定工业用地和集体经营性建设用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合等供地出让实施细则，建立现代化工业用地评审和项目用地预审联合审查机制，根据产业发展实际需要，合理确定国有、集体建设用地出让年限和供应方式。新产业新业态用地，可将产业类型、产业标准等作为前置条件挂牌方式供地。用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采用配建方式供地。出台地方产业用地“标准地”政策制度，细化完善控制性指标、操作流程、规范管理等配套措施，推进“多评合一”“承诺制”“代办制”联动改革。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、工信局、住建局、税务局、市生态环境局平罗分局，平罗工业园区管委会，各乡镇
（八）提升土地权交易监管水平
22.完善平台交易功能。依据现有农户和新型农业经营主体基础数据，整合分散在各部门的信息数据，建立统一的土地市场交易系统平台。将宅基地和农房转让、集体经营性建设用地入市、农村各类产权抵押贷款、新型农业经营主体贴息贷款等全部纳入农村产权流转交易平台统一办理，为农户和经营主体提供更加便捷的融资服务。探索集体资产股权、集体农业设施用地使用权抵押融资机制。健全农村产权流转交易机制，通过“互联网+”简化审批流程，提高信息化管理水平。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县自然资源局、农业农村局，各乡镇
23.创新用地审批方式。深化“放管服”改革，建立基础设施、民生项目和重点产业用地“一窗受理、一次告知、同步评估、并联审批、限时办结”绿色通道，优化农用地转用、临时占用林地审核、规划许可办理流程，提高用地保障效率。农村新增宅基地占用存量建设用地的由乡镇人民政府审批，涉及农用地转用的由县人民政府审批。
牵头单位：县审批服务局
配合单位：县发改局、自然资源局、住建局、农业农村局、平罗工业园区管委会，各乡镇
24.强化用地执法监管。坚持源头严防、过程严管、后果严惩，充分运用卫片执法检查图斑、无人机等各类先进技术手段，提高资源保护监管水平，不断完善土地资源保护长效机制建设。加大非法占地、侵占国有土地等违法犯罪案件查办力度，加强行政执法和刑事司法衔接，健全工作机制。压实乡镇属地管理责任，定期开展巡查，提升土地违法犯罪线索发现和快速处置能力。探索建立自然资源、司法、公安协作配合机制，加强行政执法和刑事司法衔接，严厉打击违法犯罪行为。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县法院、检察院、公安局、司法局、市生态环境局平罗分局、县农业农村局，各乡镇
三、保障措施
（一）加强领导，统筹安排。土地权改革在县委、县政府和县“四权”改革领导小组统一领导下开展工作，县委全面深化改革委员会增设土地权改革专项小组具体组织实施，县人大、政府分管领导担任专项小组组长，县农改中心、自然资源局、财政局、发改局、农业农村局、工业园区管委会等单位主要负责同志为成员，推动具体改革任务落实。专项小组办公室设在县农村综合改革服务中心，负责土地权改革日常工作，制定年度工作任务清单，做好改革工作各项业务指导。各成员单位要协同配合，推动改革系统集成、协同高效，形成工作合力。
（二）强化督导，确保成效。领导小组办公室要加强对土地权改革的统筹规划、组织协调和督促指导，制定完善相关政策，县相关部门要结合各自职能，紧密配合，认真落实各项政策。建立健全工作考核机制，将土地权改革纳入乡镇和相关部门年度目标责任制考核内容，定期督查通报改革进度和成效，全程跟进督导，并及时化解工作推进中存在的问题，确保改革顺利有序推进。
（三）强化宣传，营造氛围。充分利用新闻媒体，采取有效形式，加大土地法规政策和改革动态的宣传力度，做好土地权政策解读和业务培训，及时、充分、有针对性地发布信息，使广大基层干部和群众全面准确了解党和国家土地权改革的政策，让广大群众知晓改革、参与改革、支持改革，形成上下协同、人人促改革的良好氛围。
平罗县构建城乡统一建设用地市场实施方案
为认真贯彻自治区党委办公厅 人民政府办公厅《关于深入推进土地权改革完善土地要素市场化配置的实施意见》（宁党办〔2021〕39号）和《自治区自然资源厅关于推进土地权改革有关事项的通知》（宁自然资办发〔2021〕17号）文件精神，围绕土地权改革，构建更加完善的土地资源要素市场化配置体制机制，盘活土地资源要素、激活土地市场价值，构建城乡统一的建设用地市场，提高土地节约集约利用水平，实现土地资源增值达效，结合实际制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届五中全会和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，自觉站位新发展阶段、坚决贯彻新发展理念、主动融入新发展格局，聚焦先行区建设，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以盘活土地资源、保障市场供给、提高土地利用效益、守住耕地红线为目的，以建设城乡统一用地市场，深化农村集体经营性建设用地入市改革为主攻方向，统筹城乡、工农、区域土地资源，加快推进土地要素市场化配置改革，构建统一市场、优化供地方式、着力加强用地管控，为实施乡村振兴提供强大的内生动力。
（二）基本原则
1.坚持依法依规、严守底线。认真落实《宪法》《土地管理法》等法律法规和中央、自治区方针政策，统筹发展和安全、守正和创新，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。
2.坚持生态优先、绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚决落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，构建节约资源、保护生态的国土空间布局和用地结构。
3.坚持市场配置、政府监管。坚定社会主义市场经济改革方向，充分发挥市场在土地要素配置中的决定性作用，坚持放开放活和管好用好有机结合，推动用地方式由粗放低效向集约高效转变，引导土地要素向先进生产力集聚。
4.坚持重点突破、协同推进。改革中着力推动城乡统一建设用地市场建设，统筹各类土地资源，兼顾各方合法权益，因地制宜、分类施策，先行先试、精准发力，推动各项改革举措系统集成、高效联动。
（三）主要目标
围绕土地权改革，2021年，依托自治区、市国有建设用地一、二级市场交易平台，健全完善国有建设用地市场交易机制；深入推进农村土地市场建设，健全完善农村集体经营性建设用地入市交易和收益分配机制。2023年，改革政策举措集成深化，制度机制不断完善，国土空间用途管制制度基本建成，农村土地市场活跃度明显提升，带动农民财产性收入明显提高，市场机制对产业用地的优化配置作用明显增强。到2025年基本建立城乡统筹、权责明确、有序流动、配置高效、集约利用、价值彰显的现代化土地市场和治理体系，土地权改革红利充分显现，建设用地投资强度、经济效益明显提升，单位GDP建设用地使用面积不低于自治区目标任务，土地综合利用效益走在全区前列。
二、重点任务
（一）完善国有建设用地市场机制
1.规范国有建设用地一级市场。坚持以市场优化配置土地资源，开展城镇建设用地基准地价更新、标定地价和国有农用地基准地价评估工作，健全城乡基准地价、标定地价发布制度。在国有建设用地出让、划拨、租赁等土地供应工作中，认真执行供地政策和土地使用标准，严格控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩的项目准入；加强建设项目可行性研究、土地审批、土地供应、竣工验收等环节的监管，促进土地市场健康发展。严格执行自治区网上交易、招拍挂等规则，设立竞买保证金专户，建立国有建设用地招拍挂全流程监督管理机制，推进“多评合一”“承诺制”“代办制”联动改革，及时发布国有建设用地招拍挂信息，确保社会各类主体公平公正公开参与一级市场交易。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：平罗工业园区管委会，县发改局、财政局、工信局、商务局、住建局
完成时限：2022年12月底前
2.创新土地供应方式。围绕产业结构调整优化用地空间布局，土地利用年度计划单列一定比例的新增建设用地指标，保障重点项目和重点产业用地需求。贯彻执行自治区工业用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合供地方式实施办法，建立现代化工业用地评审制度，建立工业项目用地预审联合审查会签制，优化供地时限；编制国有建设用地使用权出让年度计划、方案等，根据产业发展需要，在符合规划和法定转让条件的前提下，允许工业用地在不同主体之间进行转让；落实工业用地出让最低价标准相关政策，合理确定国有建设用地出让年限和供应方式；对新产业新业态用地，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，可将产业类型、产业标准等作为前置条件采取挂牌方式供地。对用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采用配建方式供地。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：平罗工业园区管委会，县发改局、财政局、工信局、商务局、住建局
完成时限：2022年12月底前
3.推进用地结构调整。建立重点产业融合发展混合用地供应机制，一二三产融合发展项目，原则上按照总用地面积5%以内配套建设用地，并根据工业、商服、公共设施等用地需求，实行差别化、精准化分类混合供地。探索不同产业用地类型合理转换机制，同一项目用地内兼容加工、科创、研发、销售、实训等两种以上用途的，推行以主用途供地为主的供地方式。参照自治区制定的农用地内部耕地、林地、草地之间用途转化管制规则，制定适合我县的转化管制细则，确保稳定利用的耕地进出平衡，满足枸杞、奶产业等涉农重点产业发展需要。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县工信局、发改局、财政局、农业农村局，各乡镇
完成时限：2023年12月底前
4.实行产业用地“标准地”供应。结合县域实际细化完善自治区“标准地”出让实施意见，出台产业“标准地”出让方案，完善“标准地”控制性指标、操作流程、管理规范等相关配套措施。统一组织开展产业园区或一定区域范围内环境影响、地质灾害、压覆矿产资源、地震安全、水资源论证等区域评估。按照“重引导、可操作、易监管”原则，探索建立工业项目“标准地”“3+X”控制指标体系。持续优化用地审批流程，缩短审批周期，确保“拿地即开工、交地即办证”。
牵头单位：县自然资源局、平罗工业园区管委会
配合单位：县工信局、发改局、财政局、商务局
完成时限：2023年12月底前
5.推动国有建设用地二级市场建设。对接石嘴山市二级市场交易管理平台，将县域国有土地使用权出租、转让、抵押纳入交易平台。建立二级市场价格形成、监测、指导、监督机制，健全主体平等、规则一致、竞争有序的市场交易规则，构建全县统一规范的国有建设用地市场，提高土地资源市场化配置效率。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：平罗工业园区管委会，县发改局、工信局、财政局、商务局、住建局
完成时限：2022年12月底前
（二）健全完善农村集体土地交易机制
6.完善农村集体经营性建设用地入市交易机制。依据最新国土变更调查成果，摸清存量集体建设用地底数。将农村闲置建设用地及有条件建设区内未利用地、一般耕地，依据空间规划和产业规划，依法依规调整为经营性建设用地，开展入市交易；明确集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，属于村集体所有的由村集体经济组织行使所有权，属于乡镇农民集体所有的由乡镇人民政府或委托经营公司作为入市主体。对农村集体经营性建设用地基准地价进行更新，允许集体经营性建设用地使用权出让、租赁、作价出资（入股），最高使用年限与国有建设用地使用权等同，赋予集体经营性建设用地入市后土地和地上附着物抵押融资、出租、转让等权能。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、农业农村局、农改中心，各乡镇
完成时限：2022年12月底前
7.建立农村集体经营性建设用地市场交易规则和服务监管机制。在前期试点成果基础上，健全完善农村集体经营性建设用地入市相关政策办法、交易规则和入市程序。探索农村集体经营性建设用地多种入市方式，按照“村委申请、地价评估、民主决策”等流程，健全“事项民议、地价会审、结果公示、分配公开”民主决策机制，确保入市交易透明公开。建立多方协同联动监管服务机制，从规划布局、产业发展、环境保护、安全生产等方面强化集体经营性建设用地入市监管服务，促进交易行为规范合理。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、农业农村局、农改中心、市生态环境局平罗分局，各乡镇
完成时限：2022年12月底前
8.健全国家、集体、个人土地增值收益分配机制。按照集体土地征收转用和集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例平衡的原则，充分考虑入市地块的区位、用途等因素，合理确定国家、集体之间土地增值收益分配比例。结合农村集体产权制度改革，对村集体获取的集体经营性建设用地入市土地增值收益按比例分配并折股量化，强化资金使用监管，确保收益资金管理严格规范、分配公开透明、使用监督到位。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县发改局、财政局、农业农村局、农改中心、市生态环境局平罗分局，各乡镇
完成时限：2022年12月底前
9.推进农村集体土地市场交易。健全完善农村产权交易平台，将农村承包地经营权、宅基地使用权、房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等统一纳入平台交易。深入推进农村承包地“三权分置”改革，鼓励农民以多种方式流转承包土地经营权，支持承包地向种植大户、家庭农场及农民专业合作社流转，有效防控租赁承包风险，推进土地规模化经营。健全农村宅基地自愿有偿退出、有偿使用、增值收益分配机制，组建平罗县经营公司，利用国有集体土地开展抵押融资，通过增减挂钩项目实施农村闲置房地收储整治、复垦耕地指标交易等，盘活农村闲置资源。完善资产评估、法律咨询、产权经纪、抵押融资、风险监控等服务机制，推动农村集体土地依法依规、自主自愿、公开公平交易，最大程度实现农村集体土地市场价值显化、资源增值。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县自然资源局、发改局、财政局、农业农村局，各乡镇
完成时限：2022年12月底前
（三）建立建设用地盘活利用机制
10.推进城乡闲置建设用地整治。持续开展平罗工业园区工业用地清理整治，严厉查处私自占用、超占使用、私自转让等违法违规用地。依据国家、自治区相关法律法规和政策办法，加快闲置土地的认定、公示和处置，严格落实“增存挂钩”机制，采用调剂使用方式处置批而未供土地。对供而未建、用而未尽、建而未投等土地，采取限期开发、征收土地闲置费、失信惩戒、无偿收回等方式盘活利用；对未完成开发投资总额25%的产业用地，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度，实行预告登记限期盘活利用；对单宗面积较大、整体盘活困难的土地，推行分割转让使用权方式灵活处置。大力开展国有和集体农用地清理整治，规范土地承包合同和承包期限，对私自改变用途和未开发利用的依据相关政策予以收回。
牵头单位：县自然资源局、司法局、农改中心，工业园区管委会
配合单位：县法院、检察院、发改局、工信局、财政局、住建局、税务局，各乡镇
完成时限：2023年12月底前
11.推进工矿废弃地整治。大力开展贺兰山生态修复和汝箕沟煤矿工矿废弃地整治，按照“谁修复、谁受益”的原则，探索建立工矿废弃地市场化整治机制，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体开展生态保护修复。拟改为经营性建设用地的，在符合国土空间规划前提下，通过引入市场主体、一体推进生态修复和土地开发利用，或政府整体修复后公开拍卖由市场主体开发利用；拟改为国有农用地的，政府通过引入市场主体开展生态修复和种养业生产，复垦为耕地的，新增耕地指标在区内外交易。对平罗工业园区、西大滩片区退出的5000亩煤炭加工等国有、集体土地，理清土地权属统一收储盘活利用效能，支持企业间兼并重组。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县工信局、发改局、财政局、崇岗镇
完成时限：2023年12月底前
12．建立“再开发促增值”调节机制。对城镇低效用地进行摸底核查，依据自治区相关政策规定，建立城镇低效用地开发利用价格评估、认定和补偿机制，对集中建设区内工业、仓储、批发市场等低效土地综合评估，优先由土地使用权人补齐土地出让价款差额，申请变更土地用途，依据规划条件进行商业开发。探索工业企业厂区改造后节余土地分割出让机制，依据《石嘴山市国有建设用地使用权转让出租抵押二级市场管理办法》，鼓励企业改造现有厂区、建设多层厂房，增加容积率不加收土地出让金，节余土地可分割入市交易，或通过作价出资、土地入股等方式引进新企业联合开发。按照投资强度、产出效益、亩均税收等评价指标对平罗工业园区企业分等定级，在项目资金、税费征收、金融服务、土地供应、评优评先等方面实施差别化政策，倒逼企业提高土地产出效益。
牵头单位：县自然资源局、发改局
配合单位：平罗工业园区管委会、县工信局、财政局、住建局
完成时限：2023年12月底前
三、保障措施
（一）加强领导，统筹安排。深化土地权改革构建城乡统一建设用地市场工作在县“四权”改革工作领导小组指导下开展，各成员单位根据职能职责加强对试点工作的指导督查，形成工作合力。建立县、乡、村三级书记紧抓城乡统一建设用地市场的工作体制，健全“党委领导、政府主导、上下联动、部门协作”的运行机制，确保工作顺利推进。
（二）明确责任，保障实施。构建城乡统一建设用地市场工作政策性、专业性强，工作量大，涉及面广，要科学制定改革时间表和路线图，按照确定改革任务稳步推进，确保改革任务落实见效。县委政研室及两办督查室将该项工作作为年度重点督查任务，纳入部门和乡镇效能目标管理考核，定期督查通报改革进度和工作成效。
（三）保障经费，确保成效。县财政在改革期间内每年安排一定的工作专项资金，主要用于城乡统一建设用地市场推进工作。同时，要积极向自治区人民政府争资金、争政策，确保改革早出成果、早见成效。
（四）强化宣传，维护稳定。广泛宣传中央、自治区土地法规政策和我县改革动态，实地开展调研讨论，完善推进措施，促进改革有力有序推进。充分利用区内外主流媒体，跟进报道改革最新进展情况，及时总结推广好经验好做法，深度宣传改革综合效应，让广大群众知晓改革、参与改革、支持改革，形成上下协同抓、人人促改革的良好氛围。
平罗县排污权有偿使用和交易改革实施方案
为建立市场化环境污染防治机制，加快建设环境污染防治率先区，推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，从根本上巩固治污成果、从源头上推动节能减排、从战略上扩大环境容量，依据自治区《关于开展排污权有偿使用和交易改革加快建设环境污染防治率先区的实施意见》（宁党办〔2021〕39号）和《石嘴山市排污权有偿使用和交易改革实施方案》等文件精神，结合我县实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，坚决贯彻落实党的十九届五中全会决策部署，牢固树立新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，聚焦先行区建设，突出高质量发展，以持续改善生态环境质量为目标，以建立环境成本合理负担机制和污染减排约束激励机制为核心，全面开展排污权有偿使用和交易改革，建立“谁排污谁付费、谁减排谁受益”的市场机制，调动排污单位降污减排内生动力，实现排污减量化、生产清洁化、发展绿色化，奋力建设环境污染防治率先区，坚决守好改善生态环境生命线，为建设天蓝、地绿、水美的美丽新宁夏作出平罗贡献。
（二）基本原则
──坚持绿色发展、降污减排。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，正确处理生态保护和经济发展的关系，严守生态保护红线、筑牢环境质量底线、把住资源利用上线，在主要污染物排放总量控制目标和资源环境承载力内推进改革，严格总量和强度“双控”，减少污染排放，腾出总量空间，扩大环境容量，实现清洁集约生产、绿色低碳发展。
──坚持市场运作、政府引导。坚持市场化改革方向，树立市场意识、尊重市场规律，建立反映市场供求关系、体现环境资源稀缺程度的制度机制，有效发挥政府引导、调控、监管、服务作用，形成有效市场和有为政府协同发力的降污增益新格局。
──坚持统一市场、公平交易。按照统一规范的排污权交易政策，结合工业、农业、服务业行业特性和新老企业实际情况，统一政策、统一监管、统一规则、统一平台、统一市场，全行业、全领域公开公正、依法依规开展排污权有偿使用和交易，保护市场交易主体合法权益。
──坚持源头管控、综合治理。综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段，推动污染治理关口前移，引导排污单位主动技改、自主减排，倒逼企业转方式、调结构、换动能，从源头上改变大量生产、大量消耗、大量排放的生产模式，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。
──坚持上下联动、融合共促。坚持以自上而下与自下而上的有机结合，以自治区污染物总量分配为前提，以排污许可和排污总量相融合，合理核定排污权，建立“谁排污谁付费、谁减排谁受益”的市场机制，通过市场合理配置环境资源，实现资源效益最大化。
（三）改革范围。坚持排污权改革的公平性、全面性、系统性，突出重点、先易后难、全面推开，按照区、市通过2年努力实现排污权有偿使用和交易“三个全覆盖”（污染因子全覆盖、市场区域全覆盖、行业类型逐步全覆盖）的要求，先期对条件成熟的氮氧化物（NOx)、二氧化硫（SO2)和化学需氧量（COD)、氨氮（NH3-N)四项指标开展交易，随后将“十四五”时期国家确定的四项主要污染物指标中的挥发性有机物（VOC)，以及影响全县环境质量改善的其他特征污染物逐步纳入交易范围。根据平罗县环境保护重点和难点，先在工业行业开展排污权交易，随后按照国家《排污许可管理条例》规定扩大至农业、服务业等分行业依法平等参与排污权有偿使用和交易；对于新改扩建排污单位实行排污权有偿使用及交易，对于已取得排污许可证的现有排污单位暂时无偿取得排污权，随后将逐步纳入排污权有偿使用和交易。
（四）主要目标。2021年上半年全面启动排污权有偿使用和交易改革，开展排污权交易基础准备工作；2021年下半年建立起较为完善的排污权许可确权、有偿使用、市场交易、监测监管等机制和保障体系，排污权市场有效运行、有序运转、有交易量、有活跃度；2022年排污权交易步入规范化、制度化、常态化轨道，基本实现环境有价、使用有偿、交易有市、改革有效的目标，推动主要污染物排放总量明显下降，生态环境质量持续改善、绿色发展水平显著提升。
二、重点任务
（一）核实污染物排放量。依托第三方核查技术力量、监测平台、监察执法等手段，依据环统、污普及排污许可证排污量统计结果，对县域内排污单位污染物排放量进行摸底核查，核算企业污染物排放总量及行业排放量占比等，为精准核定初始排污权打好基础。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：平罗工业园区管委会
完成时限：2021年6月底
（二）精准核定初始排污权。初始排污权是排污单位法定允许的主要污染物排污许可量，排污单位通过进一步的污染治理措施节约出的富余排污量，可进行市场交易、出售获利。按照自治区下达给平罗县的“十四五”时期主要污染物排放总量指标，科学合理确定平罗县各排污单位排污许可量，可交易排污权按照主要污染物总量减排从严核算。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：平罗工业园区管委会
完成时限：2021年6月底
（三）严格执行排污权基价。排污权有偿取得的指导价格、市场交易的基准价格执行自治区制定的统一基价，以市场调节为主，自由竞价，价高者得。
责任单位：县发改局
配合单位：市生态环境局平罗分局、县财政局、税务局
完成时限：2021年6月底
（四）实行排污权有偿取得。坚持环境有价、使用有偿理念，排污单位有偿取得排污权。2年改革期内对新老排污单位排污权有偿取得实行分类施策，现有排污单位和年内建成新改扩建项目进行确权但暂免缴纳有偿使用费，改革后逐步实现有偿使用；新改扩建项目新增排污权，通过市场交易有偿取得，国家和自治区重大项目可定向协商购买。排污单位通过缴纳有偿使用费、市场交易或定向购买取得的排污权，在有效期内拥有使用、转让、抵押和租赁等权利。排污单位有偿取得排污权的，可交易排污权出让收益归企业所有；排污单位未缴纳有偿使用费的，可交易排污权进行市场交易后，按照基价标准补缴有偿使用费，溢价部分归企业所有。排污单位有偿取得排污权，不免除其依法缴纳相关税费义务。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：县财政局、审批服务局、水务局
完成时限：2021年8月底
（五）构建排污权交易机制。依据自治区主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法，依法依规组织在自治区排污权交易平台统一开展排污权交易，实现排污权交易智能化、数字化。各市场主体在排污权市场按照自主自愿、公平公开原则，通过挂牌竞价等方式进行交易，任何市场主体不得进行场外交易。排污单位通过淘汰落后过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造等措施减少的污染排放量，形成可交易排污权入市出让。新改扩建项目所需新增排污权，由生态环境部门核定许可排污量后到统一市场购买相应的排污权。工业、农业、服务业及火电行业原则上在本行业内进行交易。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：县工信局、平罗工业园区管委会
完成时限：2021年10月底
（六）落实排污权调控机制。积极落实排污权储备制度，根据我县环境质量状况和主要污染物排放总量控制目标任务，在排污权交易市场适量回购排污权，用于市场调控、保障重点需求。排污单位自愿放弃或者破产、关停、取缔、排污设施迁出本县的，或者不再排放相应污染物等原因释放出的排污权，其未缴纳排污权使用费的由政府无偿收回，有偿取得的可通过市场交易出让或由政府有偿收储。加强市场调控、活跃市场交易，适时通过回购或投放排污权，有针对性调节市场供需关系，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设，保障国家和自治区重大项目建设。政府的排污权出让收入作为非税收入，实行“收支两条线”管理，统筹用于污染防治、排污权回购与储备等工作，不得截留、挤占和挪用。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：县财政局、税务局、审计局、审批服务局
完成时限：2021年10月底
（七）创新排污权抵押融资。根据自治区、市排污权抵押融资办法，探索建立排污权抵押贷款、租赁机制，鼓励支持县域金融机构开展排污权融资抵押业务，允许排污单位短期租赁排污权，支持社会资本参与污染物减排和排污权交易，鼓励企业运用排污权开展绿色信贷，赋予排污权有效金融功能，盘活排污权无形资产。
责任单位：中国人民银行平罗支行
配合单位：县农改中心、财政局、市生态环境局平罗分局、税务局
完成时限：2021年8月底
（八）规范排污权交易行为。严格落实排污权市场交易规则，全过程指导监督排污权交易，高效精准审核可交易排污权，及时监管市场交易行为，跟进监督交易后污染物排放情况，确保交易达到降污增益的目的。建立健全投诉举报查处机制，加强排污权市场化交易信用体系建设，依法查处违法违规行为，保证排污权市场有序健康运行。建立信息公开制度，及时公布排污权核定、分配、储备、出让、交易等信息，接受社会监督。建立健全排污权交易申请复核、纠纷调解等机制，依法依规做好排污单位对可交易排污权审核有异议、交易过程有争议的复核、调解等工作。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：县发改局、财政局、司法局
完成时限：2021年8月底
（九）完善排污监管体系。加强排污单位在线监测设备建设、运维和监管，进一步扩大监测覆盖面，不断提高监测数据的准确性和有效性。建立健全排污总量核算体系，依托石嘴山市固定污染源在线监控平台，加大排污数据监测、收集、校验设备投入，不断提升环境监管能力和水平。加大环保执法力度，依法查处监测数据弄虚作假、超许可量排污、无证排污、偷排漏排等违法违规行为。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：县工信局、平罗工业园区管委会
完成时限：2021年8月底
（十）协同开展碳排放交易。根据国家和自治区统一部署，落实减污降碳各项要求，积极探索减污与降碳、排污权交易与用能权交易协同推进机制。积极推进碳排放权交易基础工作，开展碳排放权账户注册审核，根据国家和自治区碳排放配额总量确定与分配方案，向重点排放单位分配规定年度的碳排放配额，定期公开重点排放单位年度碳排放配额清缴情况等信息，监督企业开展配额清缴，鼓励二氧化碳重点排放单位参与全国碳排放权交易。
责任单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：县发改局、工信局、平罗工业园区管委会
完成时限：2021年8月底
三、进度安排
排污权有偿使用和交易改革时间为2年，到2022年年底前基本完成。总体上分3个阶段推进实施:
（一）改革准备阶段（2021年6月底前）。制定平罗县排污权有偿使用和交易改革实施方案，组织召开动员会议进行全面动员部署，加强政策宣传培训，开展排污单位排污权校核确权、可交易排污权核定。
（二）试行交易阶段（2021年12月底前）。积极参加自治区开展的技术人员教育培训，学习、掌握相关政策实施、制度运行、机制运转、平台运营等工作。组织排污单位参与自治区排污权交易平台进行排污权交易，实现业务化运行。
（三）全面推开阶段（2022年全年）。按照自治区、石嘴山市工作安排全面推开排污权有偿使用和市场交易，实现排污权交易工作规范化、制度化、常态化。依托第三方机构对排污权交易改革工作进行综合评估，进一步完善相关政策体系和制度机制。
四、保障措施
（一）加强组织领导。排污权有偿使用和交易改革在县委、县政府和县“四权”改革领导小组统一领导下开展工作，县委全面深化改革委员会增设排污权改革专项小组具体组织实施，县政府分管领导担任专项小组组长，市生态环境局平罗分局、平罗工业园区管委会、发改、工信、财政、税务等相关部门主要负责同志为成员，推动具体改革任务落实。专项小组办公室设在市生态环境局平罗分局，负责排污权、排污量核定、交易服务、业务指导等日常工作。各成员单位要紧密配合、通力协作，加强本系统涉及排污权改革工作的组织协调和工作落实，推动改革系统集成、协同高效，形成工作合力。
（二）落实配套政策。市生态环境局平罗分局牵头，依据自治区、石嘴山市排污权改革工作相关部署要求，落实排污权有偿使用和交易、储备和调控管理办法及交易规则、监测监管、抵押融资等制度，确保排污权改革依法依规进行。
（三）加大资金投入。建立财政保障机制，支持排污权有偿使用和交易改革、碳排放权交易数据核查等工作。按照各负其责的原则，统筹资金用于回购排污单位排污权。建立排污权交易扶持激励机制，对积极开展排污权交易的排污单位和企业，优先安排工业企业节能减排技术改造专项资金和生态补偿资金;对战略性新兴产业以及污染物排放指标达到国家清洁生产标准相关要求的建设项目等，在政府储备排污权出让时给予优先保障。
（四）强化技术支撑。依托第三方科研机构力量，开展排污权有偿使用和交易政策体系、核算体系、技术标准和方法等研究，解决制约和影响改革开展的关键性、技术性难题。加大全县生态环境专业人才培养力度，推动形成政府、企业、技术支撑单位共同参与的排污权交易人才储备和协作机制。加强人员培训教育，全面提高人员业务能力和管理水平。
（五）注重宣传引导。各相关部门(单位)要通过新闻媒体、网络平台、“六·五”环境日等途径，加强对开展排污权、碳排放权交易改革政策措施的宣传解读，使环境资源有价、有限、有偿的理念逐步深入人心，营造全社会参与支持改革的浓厚氛围。
平罗县山林权改革实施方案
为深化山林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，推进山林生态价值转化增值、生态效益优化提升、生态环境持续好转，加快推进植绿增绿护绿步伐，提高森林生态系统规模和质量，推动黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，依据自治区《关于深入推进山林权改革 加快植绿增绿护绿步伐的实施意见》和《石嘴山市深入推进山林权改革 加快植绿增绿护绿步伐实施方案》文件精神，结合我县实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届五中全会和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，坚决贯彻落实新发展理念，聚焦先行区建设，以放开放活、增值增效、植绿增绿为核心，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活林地经营权、保障林业收益权，以市场化改革促进规模化经营，培育绿化主体、增加绿化投入、提高绿化效率、加快绿化步伐，构建“绿水青山就是金山银山”的价值实现机制，打好绿化贺兰山和大规模国土绿化两场硬仗，努力走出一条国土增绿、林业增效、农民增收的绿色发展新路子。
（二）基本原则
──坚持依法依规、保障权益。落实《森林法》等法律法规，坚持农村林地集体所有，巩固山林地家庭承包基础性地位，鼓励农户和社会组织承包经营集体林地，保护其经营权、处置权、收益权，确保增绿、增效、增收目标相贯通，实现生态、经济、社会效益相统一。
──坚持生态优先、绿色发展。贯彻“绿水青山就是金山银山”发展理念，顺应森林生态系统建设发展规律，处理好植树增绿与改革增效的关系，适地适树、以水定绿，多措并举造林、育林、护林，扩大面积、改善结构、提高质量，不断提高林木成活率、森林覆盖率，增强生态功能、维护生态安全。
──坚持深化改革、激发活力。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，强化政策引导、加大财政支持，围绕释放林业草原资源潜力，健全完善资源交易服务体系，活化经营机制、放活微观主体、激发市场活力、增强内生动力，提高山林资源配置效率。
──坚持全面谋划、分类施策。着眼先行区建设战略定位和战略布局，统筹森林生态系统建设，因地因林因情制宜，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，推进多种形式适度规模经营，探索多种生态产品价值实现路径，创新多种模式利益联结机制，吸引各类资本进山入林，为山林权改革注入强劲动力。
（三）主要目标
2021年全面推行山林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，实现林权类不动产权应登尽登，建成山林权市场交易平台，赋予经营权抵押融资等权能，山林权交易规范有序开展，涉林生产要素不断汇集，林长制、山长制全面实施，市场化、专业化、社会化造林渠道不断拓宽，资源变资产、资金变股金、农民变股东的改革效应初步显现。通过山林权改革，带动森林覆盖率快速提升，到2022年全县森林覆盖率达到8.49%，到2025年新增营造林面积15万亩，森林覆盖率达到12%以上。
二、重点任务
（一）推进山林地确权登记
1.厘清山林资源地类界线。依据第三次全国土地调查结果和国土空间规划，基于同一张底图、同一个平台，对全县国有、集体、个人、企业林地、林木，包括草原地、退耕还林地、已确权和已流转林草地，实地逐块核实地类属性、林木权属，厘清所有权人、承包人、经营人、取得时间、面积、蓄积、林种、林龄和界线等基本情况，并对调查结果进行全面梳理，妥善解决地类重叠、权属不清、四至不明、登记不准、面积不实、地证不符、一地多证、合同不规范等问题，打好山林权确权登记基础。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：平罗工业园区管委会、县住建局，各乡镇
2.开展山林地不动产登记。加快换发林权类、草原类不动产权证，对接自治区林草资源综合管理服务系统，补充完善矢量数据，开展档案整合，对已登记颁发的《林权证》《草原证》重新界定、重新登记、重新确权，对已登薄未制证、已制证未发证的，到2022年底前核实登记信息无误的颁发不动产权证，实现林草资源应确尽确、应登尽登，建立数据、图形、属性、电子档案为一体的山林权数据库和管理系统，实现山林权登记发证成果信息化管理和应用。林草地确为国有的，由国有林场管理；农村集体林草地以村为单位进行确权；退耕还林地属村集体的确权给村集体，属个人的以户为单位进行确权。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：平罗工业园区管委会、县农业农村局、审批局、住建局、司法局，各乡镇
（二）放活山林地经营权
3.加快推进“三权分置”改革。按照国家、自治区相关法律法规和政策，分置和界定山林所有权、承包权、经营权，农户通过承包获得承包权和经营权，依法享有对承包林地林木的使用、收益、流转及山林权抵押、担保权利。经营权流转分离后，新的经营主体在流转期内依法享有使用、种植并取得相应收益的权益，拥有经营权再流转、融资、合作等权能。经营权流转期五年以上的，经营主体可申请经营权确权登记，保障经营者有稳定的经营预期。鼓励支持农户开展山林地经营权和林木所有权流转，通过家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营、委托经营等多种方式，最大限度的发挥林地、林木经济效益。鼓励支持企业、合作社、农户等经营主体在沿山、沿沙、沿河等重点区域通过多种方式开展规模经营，打造林业产业示范经营项目，达到增加绿量、提高效益、发挥生态效益的效果。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县农业农村局，各乡镇
4.拓展山林权融资功能和规模。支持县域金融机构将山林权抵押贷款融资纳入金融支持农业发展范围，探索建立“政府+银行+担保+保险”的林业金融支持服务机制，开发适应林业生产特点、经营者愿意借贷、金融机构敢于放贷的金融产品，推广林权信用担保贷款、林地经营权抵押贷款、林农小额信用贷款、公益林补偿收益权质押贷款、未来收益权质押贷款等多种形式贷款融资模式，鼓励金融机构开展绿色信贷，加大山林权融资贷款支持力度。重点对沿山、沿沙、沿河等区域内有规模、有特色、有效益的林业企业加大贴息贷款、抵押贷款奖励、发债融资补贴等政策支持力度，有效解决山林资源融资难、融资贵问题。全面落实政策性森林保险制度，支持公益林投保森林保险，有效保护林业生态建设成果，积极引导集体和个人投保林木商业保险，防范和抵御森林资源风险。
牵头单位：人行平罗县支行
配合单位：县财政局、自然资源局、农业农村局、各金融机构，各乡镇
5.加快培育新型绿化经营主体。用足用活国家、自治区、市产业扶持政策，兑现本级财税、融资、用地、项目建设等扶持政策，加快培育以龙头企业为牵引，以林业专业大户、家庭林场、专业合作社和专业化服务组织为重点的多样化、多层次绿化主体和经营主体。全方位开展招商引资，引导社会资本进入山林，投资林业产业，重点打造贺兰山东麓酿酒葡萄、河东沙地苹果及小杂果、枸杞等林业产业基地。对有规模、有特色、有效益的优势特色林产业、规模化种植企业、大户、专业合作社等，在财税、融资、用地、项目建设、规模化种植等方面给予大力扶持；按照“谁植树、谁受益”的原则，鼓励企业在工业园区空地、城市裸露地、城乡结合部、高速公路、国省道等地方参与植树造林。对社会资本参与造林的，给予相应的造林补助资金，配套不超过5%的林业辅助设施或建设用地，最高配套面积按国土相关政策法规执行。鼓励农户发展庭院经济，支持农户在房前屋后见缝插绿、植绿增绿。鼓励引导机关、企事业单位和个人通过认领新造林地等方式，明确相关权益，加强抚育管护。建立新型林农培训机制，支持专业服务公司、农民经济人队伍、涉林企业等经营性服务组织开展生产服务和市场信息服务。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县财政局、发改局、工信局、农业农村局、商务局、审批局，各乡镇
（三）建立市场交易体系
6.探索林业资源价值评估。加强与自治区林业科研院所合作，依托第三方机构，积极探索开展林业资源价值评估，对全县林地和森林、公益林等情况，从生态效益、经济效益、社会效益多个维度，综合评价林业在涵养水源、固土保水、固碳释氧、净化环境、防风固沙和经济社会发展中的贡献和作用，精准分析评估各地类、各林种资产价值，做到全面分析、量化估价，形成评估体系，彰显林草综合价值。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县财政局、市生态环境局平罗分局，各乡镇
7.建立山林权市场交易平台。依托县农村产权交易中心，搭建山林权交易平台，构建互联互通、信息共享、高效服务的市场交易体系，让市场主体就近、便捷、高效开展交易。依据自治区山林权市场交易规则、统一合同文本和交易奖补政策等，建立资源评估、政策指导、法律咨询、抵押融资、风险防控等服务机制，鼓励农民、企业、经营主体按照自主自愿、公平公开、依法依规的原则，通过议价协商、挂牌竞价、定向出让等方式进行交易。
牵头单位：县农改中心
配合单位：县自然资源局、农业农村局、财政局，各乡镇
8.探索政府回购机制。县财政设立山林资源回购基金，着眼造林、抚育、管护、利用全周期全链条建设经营，参照粮食收购保护价格制度，建立政府回购机制。对市场交易价格低于建设经营投入、经营主体有意愿退出的，政府可以保护价收购，适时再向市场主体流转，实现山林权可进可退、流转顺畅，稳定预期、坚定信心，保护经营主体积极性。重点对有主体无管护、无主体无管护的林木资源进行回购管护。
牵头单位：县财政局
配合单位：县自然资源局，各乡镇
9.探索推进碳汇林交易。开展碳汇历史储量和近期增量的研究和量化，盘清碳汇资产。依据自治区确立的碳汇计量与监测体系开展工作，确定我县碳汇交易成本和碳价，开展碳汇造林补偿。依据第三次国土调查成果，重点在贺兰山浅山区、河东地区规划碳汇林基地，鼓励企业出资建设碳汇林，抵消碳排放。加强对林业碳汇知识宣传和普及，在全社会倡导绿色、低碳、环保的生活方式，提高公众造林固碳意识。
牵头单位：市生态环境局平罗分局
配合单位：县自然资源局、财政局，各乡镇
（四）建立市场化植绿增绿新机制
10.探索“以林养林”新模式。依托县林场、治沙林场、黄河湿地保护林场3个国有林场，引进企业在林区发展林草、林菌、林菜、林粮、林禽等林下经济，有效提升生态经济林经济效益和社会效益。允许治沙林场、县林场、草原站将山林资源所有权、管理权、经营权分离，吸引社会资本通过入股、承包、合作等方式投资生态旅游等项目。在治沙林场非核心区结合沙漠公园建设，对外承包开展沙漠体验、休闲等旅游项目，实现“以林养林”。搭建林产品电子商务平台，为林下产品交易提供服务保障。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县财政局、农业农村局、文广局、市场监管局，各乡镇
11.探索“以地换林”新路径。积极配合做好《贺兰山石嘴山段生态绿化专项规划》编制工作，启动编制《贺兰山平罗段浅山区生态修复专项规划》，用足用活自治区支持鼓励社会资本投资林业建设的政策举措，鼓励企业、合作社、农户以独资、合作、股份制以及PPP模式投资国土绿化、荒山造林、荒沙治理、生态修复等。在国家允许范围内，不影响树木生长、不造成环境破坏的前提下，对规划造林的贺兰山浅山区、前进农场白僵地、河东地区沙荒地、各乡镇闲置宅基地、荒地，开展生态旅游、森林康养等绿色环保经营活动，在符合国土空间规划前提下，按照国家和自治区有关规定配套不超过5%的林业辅助设施用地或建设用地，最高配套面积按国土相关政策法规执行。通过用水权改革，优化水资源配给，保障生态用水需求，引导企业植树造林、植绿增绿。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县水务局、农业农村局、文广局、财政局、卫健局，各乡镇
（五）健全林业服务管理体系
12.强化林业技术服务。结合乡镇机构改革，相对固定林业专业技术人员，加强枸杞、经果林等产业技术人才培养，培育一批“土专家”“林秀才”。落实科技特派员制度，采取政府购买服务的方式，加快构建新型农业社会化科技服务体系。推动国有林场、重点绿化项目与周边村镇结对帮扶，探索建立林草技术服务联合体，提升乡村绿化水平。加强造林绿化、林产业新品种、新技术和新模式引进示范推广，重点实施耐旱、耐盐碱树种选育、节水灌溉等适宜我县立地条件的科技推广项目。加强林业有害生物防治，健全监测预防体系，及时发现、及时防治。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县人社局、科技局，各乡镇
13.加快林木采伐更新。积极对接自治区主管部门，在部分乡镇村开展试点，针对农田林网、沟渠树木遮光、胁地、影响农业生产等实际情况，允许村集体在规定地块补植采伐林木3至5倍数量的树木，验收合格后，允许采伐影响农业生产的树木，由村集体统一进行拍卖，所获收益按90%分配到农户，10%用于村集体继续更新造林，逐步完成农田林网林木采伐更新。鼓励农户在自家田头栽植树木，自购苗木、自行栽植，随时申请采伐，林木所有权确权到户，纳入交易平台交易，从而解决农田沟渠植树难、更新难的问题。
牵头单位：各乡镇
配合单位：县自然资源局
14.强化林草执法管理。出台林长制、山长制实施方案，全面推行山林长制，建立覆盖县、乡、村的三级林长管理体系，构建职责明确、配合紧密、协调有序、监管有力的“一山一长”的山体管理责任体系。运用林草资源监测系统、“互联网+林草”等现代信息技术，通过物联网感知、生态资源监测、业务可视化等方式，推动林草资源管护的智慧升级、更新换代，提升山林资源管护信息化水平。完善森林草原防火预警监测体系，健全火灾应急处置机制，加强人员技能培训，提高实战扑火能力。
牵头单位：县自然资源局
配合单位：县财政局、公安局、水务局、农业农村局、市生态环境局平罗分局、县应急管理局，各乡镇
15.健全交易纠纷调处机制。按照属地管理、分级负责的原则，将山林权纠纷调处纳入县乡司法调解机构。建立健全经营纠纷调处工作管理制度，加大林地、草原流转经营纠纷调处力度，加强法律法规和政策培训，增强林业草原经营主体产权法治观念和契约意识。建立律师、公证机构参与经营纠纷处置工作机制，开设林草法律救助绿色通道，向低收入家庭提供法律援助和司法救助。
牵头单位：县司法局
配合单位：县自然资源局、信访局，各乡镇
三、实施步骤山林权改革工作分四个阶段推进
（一）宣传发动阶段（2021年6月底完成）。成立山林权改革工作专班，制定山林权改革实施方案和基础台账、重点任务清单、专项配套文件清单。充分利用各种媒体，广泛深入地开展山林权改革宣传活动。开展山林权改革培训，吃透有关法律法规和政策措施。
（二）调查摸底阶段（2021年12月底完成）。全面与全国第三次国土调查结果数据对接，开展山林地和林木资源调查统计，实地逐块核实林地基本情况，确保林改档案资料真实、准确和完整。
（三）确权发证阶段（2022年12月底完成）。制定山林权确权登记颁证实施方案，准备现场勘验、确权发证所需设备和资料，开展实地勘界，确认权属界址，逐块、分户造表登记，依法依规进行确权登记发证。建立山林权数据库和管理系统。2021年底完成林地、草原地全部确权到政府、单位、到户、到村组、到企业，同步推进权属无争议的林权类不动产权登记。2022年底完成林权类不动产权证发证。
（四）改革实施阶段（长期坚持）。加快推进“三权分置”改革，创新山林权抵押贷款融资模式，培育新型绿化经营主体，加大山林资源招商引资力度。建立山林权市场交易平台，探索开展林业资源价值评估体系，建立政府回购机制，推进碳汇林交易，健全交易纠纷处置机制。建立市场化植绿增绿新机制，探索“以林养林”新模式、“以地换林”新路径。健全林业服务管理体系，全面推行山林长制，探索社会化服务，加强林业管理执法，实现山林地执法全覆盖。
四、保障措施
（一）强化组织领导。山林权改革在县委、县政府和县“四权”改革工作领导小组统一领导下开展工作，县委全面深化改革委员会增设山林权改革专项小组具体组织实施，县政府分管领导担任专项小组组长，县自然资源局、财政局、发改局、农业农村局、住建局、市生态环境局平罗分局、市场监管局、文广局、卫健局、人社局、科技局、水务局、应急管理局、信访局、审批局、农改中心、工信局、公安局、司法局、工业园区管委会、人行平罗县支行主要负责同志和各乡镇党委书记为成员，推动具体改革任务落实。专项小组办公室设在县自然资源局，负责制定改革方案、年度工作任务，做好改革工作各项业务指导。各成员单位要协同配合，推动改革系统集成、协同高效，形成工作合力。
（二）依法依规运作。山林权改革要严格按照国家有关法律法规的规定，依法保障林农的合法权益。调查摸底要认真核实外业、内业有关资料，确保档案资料真实、准确和完整，为改革奠定坚实基础。要规范林权类不动产登记和流转程序，妥善调处林权纠纷，为改革创造良好环境。
（三）鼓励创新机制。建立健全山林权改革激励和容错机制，围绕活化山林地经营权、公益林分级管理、林权抵押贷款、森林碳汇等方面大胆创新，总结提炼一批好做法好经验。创新宣传引导方式，充分利用新闻媒体、网络平台等多种途径，加大山林权改革政策措施宣传，营造全社会支持改革、参与改革的浓厚氛围。
（四）加大投入力度。县财政要建立财政保障机制，支持山林权改革工作。大力开展“六争两招两引”活动，积极主动对接国家部委和自治区厅局，争取更多政策、项目、资金落户我县，为山林权改革顺利推进提供资金保障。
（五）完善考核机制。加强山林权改革指导、督查和考核，重要改革事项实行“一事一议”，重大建设项目“一站式”审批，推动改革举措、建设项目快落地、早开工。山林权改革纳入全县效能目标管理考核，强化考核结果运用，对山林权改革成效突出的单位和个人予以表扬，对工作不到位、责任不落实的予以通报。
